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耕地“進(jìn)出平衡”的政策解析與實(shí)施建議!

發(fā)布時(shí)間:2022-04-11 09:16:48 中緯 634

耕地“進(jìn)出平衡”是繼耕地“占補(bǔ)平衡”制度后,耕地用途管制制度的又一次制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管控。隨著鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的深入推進(jìn),各地仍然不可避免產(chǎn)生轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間布局等需求,通過耕地“進(jìn)出平衡”確保耕地保有量不減少、耕地質(zhì)量不下降顯得尤為重要。為助力耕地“進(jìn)出平衡”的有效實(shí)施,廣東中地對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”政策進(jìn)行解析并提出有關(guān)實(shí)施建議,以供參考。

一、耕地“進(jìn)出平衡”提出的背景

長期以來,我國一直實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,始終嚴(yán)守18億畝耕地紅線,確立了建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”的“占補(bǔ)平衡”制度,取得了顯著成效。然而,由于種糧收益低等原因,近年來耕地“非糧化”問題日益突出,大量耕地甚至永久基本農(nóng)田種植經(jīng)濟(jì)作物、苗木林果,甚至挖塘養(yǎng)魚等,在一定程度上威脅了國家的糧食安全。

2021年8月25日發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示,我國共有耕地19.18億畝,不斷逼近18億畝耕地紅線,雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務(wù),但是相比此前的二調(diào),10年間耕地減少了1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)了占補(bǔ)平衡的情況下,耕地減少的主要原因是國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整,其中耕地凈流向林地1.12億畝,凈流向園地0.63億畝。

這主要是因?yàn)?998年修訂的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn),而對(duì)農(nóng)用地內(nèi)部的耕地、園地、林地、草地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束,導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在。

在此背景下,2020年以來,黨中央、國務(wù)院連續(xù)作出了堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。2021年9月1日新施行的《土地管理法實(shí)施條例》更是首次在法規(guī)層面對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地作出規(guī)定,明確“國家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù),嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”,進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。

2021年11月27日,自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào),以下簡(jiǎn)稱“自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)文”)首次提出耕地“進(jìn)出平衡”的概念,對(duì)一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地的,要實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”,并要求各省市結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)具體辦法,細(xì)化管制措施,全面實(shí)施耕地用途管制。





二、耕地“進(jìn)出平衡”與耕地“占補(bǔ)平衡”的區(qū)別與聯(lián)系





耕地“進(jìn)出平衡”是指對(duì)一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的區(qū)域,按照年度耕地“進(jìn)一出一”、“先進(jìn)后出”的方式,通過統(tǒng)籌開展林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治,補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地,實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的活動(dòng)。

耕地“進(jìn)出平衡”與耕地“占補(bǔ)平衡”都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容,都是為嚴(yán)格保護(hù)耕地而設(shè)立,但是管控的對(duì)象有所差異,前者是對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或者農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實(shí)行的嚴(yán)格管控,是農(nóng)用地內(nèi)部用途之間的用途轉(zhuǎn)變;而后者是針對(duì)建設(shè)占用耕地的“非農(nóng)化”行為實(shí)行的嚴(yán)格管控,是農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)變。

二者在耕地流向以及補(bǔ)充來源方面有著本質(zhì)區(qū)別,以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ),具體如下表所示:

圖片關(guān)鍵詞


此外,由于耕地“進(jìn)出平衡”和占補(bǔ)平衡是并列的兩套用途管制制度,指標(biāo)實(shí)行獨(dú)立管理。因此,雖然即可恢復(fù)、工程可恢復(fù)地類以外的非耕農(nóng)用地開發(fā)補(bǔ)充為耕地,既可以用于“進(jìn)出平衡”,也可以用于占補(bǔ)平衡,但二者只能選擇一種,不可兼用。



三、耕地“進(jìn)出平衡”的適用范圍





耕地的“進(jìn)出平衡”僅適用于一般耕地(即永久基本農(nóng)田以外的耕地)確需轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的情況而永久基本農(nóng)田則不得用于耕地“進(jìn)出平衡”,即不得將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。具體而言,一般耕地改變耕地地類且需要開展耕地“進(jìn)出平衡”的情形包括:

第一,經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的國土綠化(含綠化帶)工程。

第二,經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施、在耕地上建設(shè)的農(nóng)田防護(hù)林、溝渠、農(nóng)村道路等工程。

第三,經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施,將通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的項(xiàng)目。

第四,經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的新增設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。

第五,在2020年9月10日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(國辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào))和2020年11月4日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號(hào))印發(fā)之后,未經(jīng)批準(zhǔn)將一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地,且確實(shí)難以恢復(fù)的情形。

第六,其他應(yīng)認(rèn)定屬于改變耕地地類、需開展耕地“進(jìn)出平衡”的情形。

但是,因國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒等原因造成一般耕地改變耕地地類的,則不需要開展耕地“進(jìn)出平衡”。





四、耕地“進(jìn)出平衡”的耕地來源





耕地“進(jìn)出平衡”的耕地來源理論上可以是適合整治恢復(fù)為耕地的所有非耕地地類,即上一年度變更調(diào)查成果中為非耕地的農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

但是,“二調(diào)”以來的10年間,已有大量耕地流向林地、園地等農(nóng)用地。根據(jù)“三調(diào)”結(jié)果,對(duì)“二調(diào)”時(shí)的耕地以及以后年度從其他地類變化來的耕地,全國共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地,還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。而自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)文已明確在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊,應(yīng)當(dāng)逐步退出,恢復(fù)耕地屬性。

因此,在實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將即可恢復(fù)、工程可恢復(fù)地類作為耕地“進(jìn)出平衡”的耕地最大潛力來源。其中,對(duì)于林地、草地整治為耕地的,需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案。

目前,以廣東省為代表的部分地區(qū)已經(jīng)開展了耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作,例如廣東省于2021年印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案》,明確在國土“三調(diào)”中的即可恢復(fù)、工程恢復(fù)地類基礎(chǔ)上,扣除25度以上坡、河道湖區(qū)范圍內(nèi)、批而未用、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、試劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)等不符合要求地塊后,以剩余的恢復(fù)類地塊作為主要調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象,形成全省容易恢復(fù)、較難恢復(fù)、難以恢復(fù)三類潛力地塊數(shù)據(jù)成果,并與國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)集成,為廣東后續(xù)按照國家統(tǒng)一部署實(shí)施耕地恢復(fù)工作、落實(shí)新一輪規(guī)劃期耕地保護(hù)任務(wù)奠定基礎(chǔ)。





五、耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施監(jiān)督





自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)文明確自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題;每年末利用年度國土變更調(diào)查結(jié)果,對(duì)各省(區(qū)、市)耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行檢查,檢查結(jié)果納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。

2021年11月26日,自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問題整治的通知》(自然資辦函〔2021〕2206號(hào)),提出對(duì)未能達(dá)到耕地“進(jìn)出平衡”的地區(qū),或者耕地流失數(shù)量較大的地區(qū),將暫停新增建設(shè)用地審批。

因此,各地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真開展耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管,采取措施強(qiáng)化耕地年度“進(jìn)出平衡”的落實(shí),切實(shí)實(shí)現(xiàn)耕地年度“進(jìn)出平衡”。

六、耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施建議






(一)及時(shí)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案

根據(jù)自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)文要求,縣級(jí)人民政府應(yīng)及時(shí)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案,充分考慮區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖用地、農(nóng)村道路、溝渠等項(xiàng)目的合理需要,明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排,并及時(shí)組織實(shí)施。


(二)重視耕地“進(jìn)出平衡”的供需分析與預(yù)測(cè)

建議各地在做好與國土空間總體規(guī)劃、土地綜合整治等專項(xiàng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等詳細(xì)規(guī)劃的銜接基礎(chǔ)上,做好耕地“進(jìn)出平衡”的供需分析與預(yù)測(cè):一方面是需求端分析,根據(jù)歷年耕地與其他農(nóng)用地之間用途轉(zhuǎn)變規(guī)律,結(jié)合本地區(qū)國土綠化、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項(xiàng)目需求,做好耕地“進(jìn)出平衡”需求預(yù)測(cè)。另一方面是供給端分析,根據(jù)“三調(diào)”及國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)做好即可恢復(fù)和工程恢復(fù)地類分析,結(jié)合規(guī)劃用途、土地質(zhì)量、已有項(xiàng)目情況、權(quán)利人意愿等因素,綜合研判恢復(fù)為耕地的難度與潛力,確保耕地足額優(yōu)質(zhì)補(bǔ)入。


(三)轉(zhuǎn)出應(yīng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地

自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)文要求耕地轉(zhuǎn)變耕地地類后,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地,實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)可以長期穩(wěn)定利用的耕地不減少的目標(biāo)。因此開展耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)當(dāng)按照新《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定,將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地時(shí)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。此外,應(yīng)加強(qiáng)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的審批把關(guān),確保轉(zhuǎn)變耕地地類符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并得到批準(zhǔn),并在“三調(diào)”底圖和年度國土變更調(diào)查結(jié)果上明確實(shí)施位置。


(四)提前做好耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)儲(chǔ)備工作

由于耕地“進(jìn)出平衡”轉(zhuǎn)入耕地的最大潛力來源是即可恢復(fù)為耕地、工程可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地,而這些農(nóng)用地的分布區(qū)域可能與耕地轉(zhuǎn)出項(xiàng)目所在區(qū)域并不一一對(duì)應(yīng),且耕地恢復(fù)工作會(huì)涉及到耕地地類的認(rèn)定和審批,可能需要較長時(shí)間。

建議各地政府主動(dòng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用,預(yù)測(cè)未來一段時(shí)間的耕地轉(zhuǎn)出需求量,提前開展耕地恢復(fù)工作,儲(chǔ)備一批耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo),確保在實(shí)施耕地轉(zhuǎn)換的年度內(nèi)及時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的耕地,落實(shí)年度耕地“進(jìn)出平衡”,以便在年度國土變更調(diào)查中依法對(duì)地類予以變更,同時(shí)也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調(diào)劑預(yù)留空間。


(五)加強(qiáng)耕地“進(jìn)出平衡”的資金保障

耕地“進(jìn)出平衡”的墾造耕地費(fèi)用原則上應(yīng)來源于耕地“進(jìn)出平衡”的需求申報(bào)主體,實(shí)施資金保障是制度能夠順利運(yùn)行的關(guān)鍵。

為了提前儲(chǔ)備耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo),基層政府可以加強(qiáng)資金統(tǒng)籌力度,從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金以及其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金,組織實(shí)施耕地恢復(fù),并按照擬恢復(fù)耕地的現(xiàn)狀地類、青苗、附著物情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),加大對(duì)恢復(fù)耕地的管護(hù)激勵(lì)力度,實(shí)現(xiàn)耕地“先進(jìn)后出”,確保有關(guān)項(xiàng)目及時(shí)落地。


本文轉(zhuǎn)載:中地集團(tuán) 公眾號(hào);自然資源社圈 公眾號(hào)。

最后更新:2022-04-11 09:13:07